De naamloze vennootschap voor gemengd economisch belang (SAEM of SEM) neemt een bijzondere plaats in het Franse recht in: het verenigt publieke en private kapitaal binnen een naamloze vennootschap waarvan het doel het algemeen belang op lokaal niveau betreft. De oprichting beperkt zich niet tot het inschrijven van een klassieke SA. Het juridische kader legt specifieke beperkingen op aan de verdeling van het kapitaal, de governance en de controle uitgeoefend door de aandeelhoudende lokale overheden.
Juridische persoonlijkheid en één loket: wat is er veranderd om een SEM op te richten
Twee recente ontwikkelingen wijzigen concreet de fase van de oprichting van een SEM. Sinds 5 juli 2024 verduidelijkt artikel 1842 van het burgerlijk wetboek dat vennootschappen de juridische persoonlijkheid genieten vanaf hun inschrijving in het handelsregister. Voor een SEM opgericht in de vorm van een SA, biedt deze verduidelijking zekerheid over de periode tussen de ondertekening van de statuten en de inschrijving: de vennootschap kan pas na inschrijving in haar eigen naam handelen.
Voor deze datum was de praktijk gebaseerd op het mechanisme van de “vennootschap in oprichting”, wat juridische onzekerheden met zich meebracht over de geldigheid van de aangegane verplichtingen (leningen, huurovereenkomsten, dienstverleningscontracten). De wijziging van artikel 1842 maakt dit punt onbetwistbaar.
Bovendien verplicht artikel L123-33 van het handelswetboek sinds 1 januari 2023 tot een logica van unieke verklaring via een gecentraliseerd loket. Elke oprichting van een onderneming, inclusief een SEM, verloopt nu via dit loket voor de formaliteiten van inschrijving, fiscale en sociale verklaring.
Deze centralisatie vermindert de heen-en-weer tussen griffies, belastingdiensten en sociale organisaties. Voor de gemeenten die een naamloze vennootschap voor gemengd economisch belang willen oprichten, wordt de administratieve procedure vereenvoudigd, ook al blijft de politieke en financiële complexiteit van de opzet bestaan.
Sociale kapitaal en aandeelhoudersverdeling van een SEM: de regels van het algemeen wetboek van lokale overheden
De SEM is een SA, wat een minimum sociaal kapitaal van 37.000 euro impliceert dat is verdeeld in aandelen. In de praktijk vereisen projecten voor de ontwikkeling of het beheer van lokale openbare diensten een veel hoger kapitaal om het businessplan geloofwaardig te maken bij banken en private partners.
De bijzonderheid ligt in de verdeling van het kapitaal. Het algemeen wetboek van lokale overheden vereist dat de lokale overheden tussen 50% en 85% van het kapitaal bezitten. Deze ondergrens garandeert de publieke controle. De bovengrens van 85% waarborgt de deelname van private aandeelhouders, een noodzakelijke voorwaarde voor het “gemengde” karakter van de vennootschap.
De calibratie van het sociale kapitaal is een van de meest gevoelige afwegingen voorafgaand aan de oprichting:
- Een te laag kapitaal verzwakt de financiële structuur en bemoeilijkt de toegang tot bankkrediet, vooral voor ontwikkelings- of bouwoperaties.
- Een te hoog kapitaal kan private partners afschrikken, vooral als de verwachte rentabiliteit van het project onzeker blijft.
- De verdeling tussen geldelijke bijdragen en inbreng in natura (grond, gebouwen, apparatuur) moet worden gevalideerd door een commissaris van de inbreng, zoals voor elke SA.
De voorafgaande financiële studies (businessplan, kasplan, financieringsplan) bepalen direct het gekozen bedrag. De Federatie van Epl raadt aan deze studies parallel aan de marktanalyse uit te voeren, en niet erna.
Governance van een SEM: raad van bestuur en controle door de overheden
De SEM functioneert met een raad van bestuur waar vertegenwoordigers van de aandeelhoudende overheden zitting hebben. Deze gekozen vertegenwoordigers oefenen directe controle uit over de strategische richtingen, de budgetten en de overeenkomsten die met de betrokken gemeente zijn gesloten.
Deze dubbele rol (aandeelhouder en opdrachtgever) creëert een structurele spanning. De gekozen bestuurder moet het sociale belang van de SEM verzoenen met de doelstellingen van het openbaar beleid van zijn gemeente. De ervaringen op de werkvloer verschillen hierin: sommige SEM’s functioneren met een vloeiende governance, terwijl andere blokkades ondervinden door meningsverschillen tussen de lokale politieke meerderheid en de operationele leiding.
Sociale doelstelling en werkterrein
De sociale doelstelling van een SEM moet een missie van algemeen belang op het niveau van het grondgebied karakteriseren. De meest voorkomende werkterreinen zijn stadsontwikkeling, het beheer van lokale openbare diensten (water, vervoer, parkeren), economische ontwikkeling en vastgoed.
De formulering van de sociale doelstelling in de statuten bepaalt het toekomstige werkgebied van de vennootschap. Een te brede doelstelling stelt de SEM bloot aan betwistingen over de legitimiteit van bepaalde activiteiten. Een te smalle doelstelling beperkt haar aanpassingsvermogen.
Haalbaarheidsstudies en deliberaties: de politieke stappen voor de oprichting
Voorafgaand aan de opstelling van de statuten moet de gemeente een lokale behoefte identificeren, verifiëren dat deze tot het algemeen belang behoort en de economische levensvatbaarheid van het project aantonen. Deze voorbereidende fase omvat een strategische marktanalyse en de definitie van een actieplan.
De oprichting van een SEM vereist een deliberatie van de delibererende vergadering van elke aandeelhoudende lokale overheid. Deze deliberatie betreft de deelname aan het kapitaal, het bedrag van de inbreng en de aanwijzing van de vertegenwoordigers in de raad van bestuur. Zonder deze stemming is geen inschrijving van aandelen juridisch mogelijk.
- De marktanalyse moet aantonen dat het project voldoet aan een onvervulde of slecht vervulde behoefte door de private sector alleen.
- Het businessplan moet rekening houden met de beperkingen van de openbare aanbestedingen (overheidsopdrachten, concessies voor openbare diensten) waaraan de SEM onderworpen blijft voor een deel van haar activiteiten.
- De samenstelling van de “aandeelhoudersronde”, die gemeenten, openbare instellingen en private partners verenigt, vertegenwoordigt vaak meerdere maanden van onderhandelingen.
De beschikbare gegevens maken het niet mogelijk om een gemiddelde duur voor het gehele proces vast te stellen, aangezien de situaties variëren afhankelijk van de grootte van het project en het aantal betrokken gemeenten.
Eenmaal de statuten ondertekend en het kapitaal gestort, activeert de inschrijving in het handelsregister via het één-loket de verwerving van de juridische persoonlijkheid. De SEM kan dan haar eerste contracten afsluiten, personeel aannemen en haar activiteiten starten. De overgang van het politieke idee naar de operationele vennootschap duurt zelden minder dan een jaar, inclusief deliberaties en studies.
