La sociedad anónima de economía mixta (SAEM o SEM) ocupa un lugar singular en el derecho español: asocia capitales públicos y privados dentro de una sociedad anónima cuyo objeto se refiere al interés general local. Su creación no se limita a inscribir una SA clásica. El marco jurídico impone restricciones específicas sobre la distribución del capital, la gobernanza y el control ejercido por las entidades locales accionistas.
Personalidad jurídica y ventanilla única: lo que ha cambiado para constituir una SEM
Dos evoluciones recientes modifican concretamente la fase de constitución de una SEM. Desde el 5 de julio de 2024, el artículo 1842 del código civil precisa que las sociedades gozan de personalidad jurídica a partir de su inscripción en el registro mercantil. Para una SEM constituida en forma de SA, esta aclaración asegura el período entre la firma de los estatutos y la inscripción: la sociedad no puede celebrar actos en su propio nombre hasta después de la inscripción.
Antes de esta fecha, la práctica se basaba en el mecanismo de la “sociedad en formación”, fuente de incertidumbres jurídicas sobre la validez de los compromisos asumidos (préstamos, arrendamientos, contratos de prestación). La modificación del artículo 1842 hace que este punto sea indiscutible.
Además, desde el 1 de enero de 2023, el artículo L123-33 del código de comercio impone una lógica de declaración única a través de una ventanilla centralizada. Toda creación de empresa, incluida una SEM, pasa ahora por esta ventanilla para los trámites de inscripción, declaración fiscal y social.
Esta centralización reduce los idas y venidas entre registros, servicios fiscales y organismos sociales. Para las entidades que desean crear una sociedad anónima de economía mixta, el procedimiento administrativo se ve aligerado, aunque la complejidad política y financiera del montaje sigue siendo total.
Capital social y distribución accionarial de una SEM: las reglas del código general de las entidades locales
La SEM es una SA, lo que implica un capital social mínimo de 37 000 euros dividido en acciones. En la práctica, los proyectos de urbanismo o gestión de servicios públicos locales requieren un capital mucho mayor para dar credibilidad al plan de negocio ante los bancos y socios privados.
La particularidad radica en la distribución del capital. El código general de las entidades locales impone que las entidades locales posean entre el 50 % y el 85 % del capital. Este umbral garantiza el control público. El límite del 85 % preserva la participación de accionistas privados, condición sine qua non del carácter “mixto” de la sociedad.
El calibrado del capital social constituye uno de los arbitrajes más sensibles antes de la creación:
- Un capital demasiado bajo debilita la estructura financiera y complica el acceso al crédito bancario, especialmente para las operaciones de urbanismo o construcción.
- Un capital demasiado alto puede disuadir a los socios privados, sobre todo si la rentabilidad prevista del proyecto sigue siendo incierta.
- La distribución entre aportes en efectivo y aportes en especie (terrenos, edificios, equipos) debe ser validada por un comisario de aportes, como para cualquier SA.
Los estudios financieros previos (plan de negocio, plan de tesorería, plan de financiación) condicionan directamente el monto retenido. La Federación de Epl recomienda realizar estos estudios en paralelo al análisis de mercado, y no después.
Gobernanza de una SEM: consejo de administración y control de las entidades
La SEM funciona con un consejo de administración donde se sientan representantes de las entidades accionistas. Estos electos ejercen un control directo sobre las orientaciones estratégicas, los presupuestos y los convenios celebrados con la entidad de adscripción.
Este doble rol (accionista y dador de órdenes) crea una tensión estructural. El electo administrador debe conciliar el interés social de la SEM con los objetivos de política pública de su entidad. Los retornos en el terreno divergen sobre este punto: algunas SEM funcionan con una gobernanza fluida, otras enfrentan bloqueos relacionados con desacuerdos entre la mayoría política local y la dirección operativa.
Objeto social y ámbito de intervención
El objeto social de una SEM debe caracterizar una misión de interés general a escala del territorio. Los ámbitos de intervención más frecuentes son el urbanismo, la gestión de servicios públicos locales (agua, transporte, estacionamiento), el desarrollo económico y el inmobiliario.
La redacción del objeto social en los estatutos condiciona el perímetro de acción futuro de la sociedad. Un objeto demasiado amplio expone a la SEM a impugnaciones sobre la legitimidad de ciertas actividades. Un objeto demasiado estrecho limita su capacidad de adaptación.
Estudios de viabilidad y deliberaciones: las etapas políticas antes de la creación
Antes de cualquier redacción de estatutos, la entidad debe identificar una necesidad local, verificar que se refiere al interés general y demostrar la viabilidad económica del proyecto. Esta fase previa incluye un análisis estratégico del mercado y la definición de un plan de acción.
La creación de una SEM requiere una deliberación de la asamblea deliberante de cada entidad local accionista. Esta deliberación se refiere a la participación en el capital, el monto de la aportación y la designación de los representantes en el consejo de administración. Sin esta votación, ninguna suscripción de acciones es jurídicamente posible.
- El estudio de mercado debe demostrar que el proyecto responde a una necesidad no cubierta o mal cubierta por el sector privado solo.
- El plan de negocio debe integrar las restricciones de la contratación pública (contratos públicos, delegaciones de servicio público) a las que la SEM sigue estando sujeta para una parte de sus actividades.
- La constitución del “tour de mesa” accionarial, que asocia entidades, organismos públicos y socios privados, representa a menudo varios meses de negociación.
Los datos disponibles no permiten fijar una duración media para todo el proceso, ya que las situaciones varían según el tamaño del proyecto y el número de entidades involucradas.
Una vez firmados los estatutos y depositado el capital, la inscripción en el registro mercantil a través de la ventanilla única desencadena la adquisición de la personalidad jurídica. La SEM puede entonces celebrar sus primeros contratos, reclutar y lanzar sus operaciones. El paso de la idea política a la sociedad operativa rara vez toma menos de un año, incluidas deliberaciones y estudios.
